改革開放40年，地方立法之“變”
新華社杭州9月28日電 題：改革開放40年，地方立法之“變”
新華社記者楊維漢、陳菲
向國家立法看齊，與時代同步，與改革同頻，與實踐同發展……有立法權的地方人大及其常委會制定的12000多件地方性法規，充分發揮實施性、補充性、探索性功能，促進地方治理方式轉變和治理能力提升，為各地經濟社會發展提供重要法律保障。
第二十四次全國地方立法工作座談會近日在杭州召開，與會的立法人回顧改革開放40年地方立法變遷，總結立法成就經驗，聚焦新時代地方立法新作為。
從無到有，從少到多
地方立法發端于改革開放，經歷了從無到有、主體從少到多的發展歷程。
賦予地方立法權，是國家治理方式的重大制度安排。1979年7月1日，我國地方立法迎來了起點——首次以法律形式賦予地方立法權。
這一天閉幕的五屆全國人大二次會議，修改憲法并修訂地方組織法，規定縣級以上地方各級人大設立常委會；同時，修訂后的地方組織法賦予省區市人大及其常委會制定頒布地方性法規的權力。
最先制定的地方性法規，是1979年11月新疆維吾爾自治區五屆人大常委會第二次會議通過的3個地方性法規。
1982年、1986年兩次修改地方組織法，進一步規定省、自治區人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市有權制定地方性法規。
1988年、1992年、1994年和1996年，全國人大先后4次作出決定，分別賦予海南省、深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市經濟特區法規制定權。
2000年施行的立法法進一步規定，經濟特區所在地的市可以制定地方性法規。至此，我國地方立法主體增加為31個省區市和49個較大的市。
黨的十八大以來，我國立法體制又獲得重大發展。2015年，十二屆全國人大三次會議修改立法法，賦予所有設區的市地方立法權，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。
2018年，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，增加規定了設區的市的立法權，為設區的市立法工作提供憲法依據。至此，我國地方立法主體增加到354個，包括31個省區市、289個設區的市、30個自治州和4個不設區的地級市。
改革開放40年來，地方立法權逐步擴大、立法體制不斷完善。加強地方人大建設和政權建設，充分發揮地方治理的主動性、積極性，完善國家治理體系、提升國家治理能力和水平……地方立法成為推進地方經濟社會發展和民主法治建設的重要方式。
促改革、促發展、促創新
“40年的立法實踐，我們始終秉持敢為天下先的精神，始終與上海改革開放排頭兵地位相呼應，努力為改革創新提供法制保障。”上海市人大常委會副主任莫負春總結40年上海市立法頗有心得。
“改革開放40年來，山東地方人大共通過470多件省級地方性法規、決定，批準設區的市560多件地方性法規、決定，涵蓋了經濟、政治、文化、社會和生態建設等方面，有力推動全省經濟社會持續健康發展。”山東省人大常委會副主任王良說。
與改革開放同頻，與創新發展共振。在堅持中央統一領導的前提下，遵循“不抵觸、有特色、可操作”原則的地方立法特點顯著：
——立法空間大。黨中央精神和很多法律規定需要結合地方實際具體化，地方性法規解決通達群眾、基層的“最后一公里”。
——靈活性大。對上位法而言，地方性法規有細化性、銜接性、延伸性、獨特性內容，也有探索性內容。
——針對性強。聚焦所要解決的問題，地方性法規容易做到“小切口”立法。
——集合性強。把有關中央精神、法律規定、國家政策等進行梳理集合后制定地方性法規，使之適應或加強地方工作的需要。
地方立法的特點歸根結底，是由我國國情決定的。人口眾多，歷史悠久，地域遼闊，發展很不平衡，情況千差萬別……扎根國情，地方立法機關不斷探索向前。
湖北省人大常委會副主任胡志強表示，把黨的領導、人大常委會黨組的組織作用、人大的主導作用貫穿立法工作全過程，完善法規項目領導機制，是強化立法質量的根本保障。
浙江省人大常委會副主任趙光君介紹，浙江省人大常委會不斷建立健全法規立項、起草、論證、評估、審議、清理等工作機制，在全國率先建立人大代表分專業有重點參與立法機制。
“云南立法工作從面面俱到向圍繞民族團結進步示范區、生態文明建設排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心轉變，從追求數量向追求質量轉變，從注重結果向注重結果與程序并重轉變。”云南省人大常委會副主任李培說。
從改革開放初期經濟立法“挑大梁”，到適應社會轉型加強社會和其他領域立法；注重立法系統性，防止“零打碎敲”隨意性；注重創新性舉措，突出地方特色；注重規范性操作，嚴格按照法定權限和程序推進工作……地方立法努力遵循改革開放客觀規律，把握發展時代主題，力爭制度設計“行得通、真管用”。
新時代地方立法“發力點”
地方立法走過40年歷程。“但是，有時確實存在針對性差、有效性不足的問題。”在座談會上，全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀對地方立法中存在的問題也是直言不諱。
2017年7月，中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報，對多名領導干部嚴肅問責，通報還指出《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》將國家規定禁止的10類活動縮減為3類，“立法層面為破壞生態行為‘放水’”。
“條例所禁止的3類行為，都是近年來發生頻次少、基本得到控制的事項，而其他7類恰恰是近年來頻繁發生且對生態環境破壞明顯的事項。”沈春耀說，“如果甘肅省當時制定或修改條例時，根據調查研究得到的實際情況，把主要違法行為列為禁止事項并嚴格管控，有的放矢地進行地方立法，即使少寫一些相對次要的條款，也不至于帶來如此嚴重的后果。”
地方立法必須結合地方實際，積極適應實現高質量發展的新形勢，正確把握國家戰略和強國目標對地方立法提出的新要求，通過法治方式使之制度化、規范化，更好發揮地方立法積極作用。
當前，地方立法主要在三個重點領域“精準發力”：
——加強生態環境領域地方立法。有關省區市尚未制定大氣污染防治方面地方性法規，或者沒有根據2015年修訂的大氣污染防治法對原有地方性法規作出相應修改的，應當于2018年年底前完成大氣污染防治相關地方性法規的制定或修改工作。
——將社會主義核心價值觀融入地方立法。法律法規要樹立鮮明道德導向，把社會主義核心價值觀貫穿其中，豐富和拓展地方性法規的價值觀內涵，積極引領社會道德風尚。
——加強民生領域地方立法。要通過完善地方性法規、規章等規范性文件，促進社會公平正義和人的全面發展，努力增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。
加強立法決策量化論證，是新時代提高立法質量的需要。
全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛在座談會上指出，“加強立法決策量化論證，就是強調立法工作要更加嚴謹周密，從立法項目的確定、立法進度的安排，包括起草、審議、通過的立法全過程中，對法律所要規范的社會關系，對其分析判斷所依據的客觀情況，應當有更足夠的數據樣本來支撐。”
李飛說：“地方立法也要善于充分運用大數據，全面了解和掌握所要調整的社會關系，把實際情況摸清摸透，把各種問題量化細化，讓大數據成為地方立法工作的‘千里眼’‘順風耳’。”
順應新時代新要求、回應人民群眾關切，地方立法從本地經濟社會發展對法律保障的需求出發，必將為地方各項事業發展作出新的貢獻。
