保障景區(qū)旅游安全亟須完善旅游立法

　　2017年以來旅游景區(qū)至少發(fā)生95起人身傷害事件

　　近日，一名12歲的小學(xué)生在江蘇省宿遷市項(xiàng)王故里景區(qū)游學(xué)時，被石柱燈砸中身亡。

　　在此之前，河南省焦作市神農(nóng)山景區(qū)發(fā)生一起高處墜落事故，造成1人死亡。

　　隨著旅游逐漸融入人們的日常生活，旅游景區(qū)的安全問題日漸凸顯。《法制日報》記者根據(jù)公開報道進(jìn)行不完全統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2017年以來，媒體至少披露了95起旅游景區(qū)人身傷害事件，其中2017年66起，2018年以來29起。

　　在這些發(fā)生在旅游景區(qū)的人身傷害事件中，因景區(qū)設(shè)備所致事件最多，為19起；因交通事故死亡人數(shù)最多，達(dá)70人。

　　接受《法制日報》記者采訪的旅游行業(yè)專家認(rèn)為，旅游業(yè)是朝陽產(chǎn)業(yè)、民生產(chǎn)業(yè)和幸福產(chǎn)業(yè)，但是頻繁發(fā)生的旅游景區(qū)人身傷害事件，已經(jīng)成為制約旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)升級的因素，旅游景區(qū)的安全亟需制度化支撐與保障。

　　旅游景區(qū)安全事故多發(fā)

　　被石柱燈砸中身亡的小學(xué)生叫小杰，是安徽省阜陽市阜陽開發(fā)區(qū)某小學(xué)六年級學(xué)生。

　　11月8日，小杰參加了阜陽當(dāng)?shù)亟逃趾托７浇M織的一次游學(xué)，游學(xué)的其中一站是江蘇省宿遷市項(xiàng)王故里景區(qū)。

　　當(dāng)日傍晚，小杰被項(xiàng)王故里景區(qū)的配套附屬物——石柱燈砸中身亡。

　　事發(fā)現(xiàn)場的監(jiān)控視頻顯示，小杰先是從學(xué)生隊伍里跑出來，跑著跑著，往石柱燈上一趴，石柱燈就倒下來，砸在孩子身上，斷成了幾截。小杰躺在地上一動不動，被砸身亡。

　　項(xiàng)王故里景區(qū)一位負(fù)責(zé)人說，石柱燈在旅游景區(qū)只是一個景觀擺設(shè)，已經(jīng)有四五年時間了。

　　孩子親屬、學(xué)校、旅游公司都認(rèn)為，石柱燈作為項(xiàng)王故里景區(qū)的配套附屬物，存在一定的安全隱患，才導(dǎo)致這起悲劇的發(fā)生。

　　在旅游景區(qū)發(fā)生的人身傷害事件時常見諸報端。

　　11月初，河南省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局發(fā)布事故信息，今年10月30日，河南省焦作市神農(nóng)山旅游景區(qū)發(fā)生一起高處墜落事故，造成1人死亡。

　　值得注意的是，就在半年前，神農(nóng)山景區(qū)已經(jīng)發(fā)生過一起墜亡事故。

　　焦作市下轄的沁陽市當(dāng)時通報，今年4月15日，時任沁陽市委書記薛勇帶領(lǐng)相關(guān)人員到神農(nóng)山景區(qū)檢查督導(dǎo)全域旅游發(fā)展，行至景點(diǎn)“龍脊長城”擬整修提升路段附近，不慎墜落懸崖，因公殉職。

　　當(dāng)時即有網(wǎng)友質(zhì)疑神農(nóng)山景區(qū)安全問題：“市委書記在督導(dǎo)旅游工作的過程中不幸墜崖，令人痛心之余，也讓人倍感惋惜。不過，此事也暴露出了景區(qū)存在潛在的安全隱患。”

　　根據(jù)原國家旅游局今年1月發(fā)布的《2018年全國旅游工作報告》顯示，2017年，國內(nèi)旅游人數(shù)為50億人次，收入4.57萬億元；入境旅游人數(shù)為1.39億人次，出境旅游人數(shù)為1.29億人次。

　　旅游逐漸融入人們的日常生活，但與此同時，旅游景區(qū)的安全問題日漸凸顯。

　　根據(jù)媒體公開報道，《法制日報》記者進(jìn)行不完全統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2017年以來，媒體至少公開報道了95起發(fā)生在旅游景區(qū)的人身傷害事件，其中2017年66起，2018年29起。

　　國家外國專家局特聘海外專家、身兼國內(nèi)多所大學(xué)教授的新加坡華鼎集團(tuán)董事長李良義告訴《法制日報》記者，旅游安全事故的發(fā)生會對當(dāng)?shù)芈糜谓?jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重打擊，旅游安全值得所有人關(guān)注。

　　華僑大學(xué)旅游學(xué)院院長鄭向敏教授對《法制日報》記者說，旅游當(dāng)中安全是非常重要的，現(xiàn)在整個旅游業(yè)安全的形勢很嚴(yán)峻，風(fēng)險和隱患非常多。

　　多種原因致傷害事件發(fā)生

　　《法制日報》記者統(tǒng)計相關(guān)報道發(fā)現(xiàn)，2017年以來，旅游景區(qū)因?yàn)槁糜卧O(shè)施引發(fā)的人身傷害事故共有19起，占全部人身傷害事故總數(shù)近20%，居于首位。

　　此外，值得注意的是，近年來空中秋千、蹦極、玻璃棧道、玻璃觀景平臺等，作為新興旅游景點(diǎn)項(xiàng)目一方面吸引了大量游客，另一方面也存在一定的安全風(fēng)險。

　　李良義說：“一張門票很便宜，但是景區(qū)如果忽略安全因素，會造成很大經(jīng)濟(jì)損失。景區(qū)應(yīng)定期對游覽設(shè)施如索道、觀光天梯、游船等進(jìn)行檢測、檢修和維護(hù)，使之符合國家安全標(biāo)準(zhǔn)，對游覽設(shè)施準(zhǔn)確核定載客人數(shù)、承載重量、運(yùn)行速度等，并嚴(yán)格執(zhí)行。”

　　李良義認(rèn)為，如果在這些旅游安全景區(qū)設(shè)備事故中因?yàn)樵O(shè)備檢查不完善、監(jiān)督不到位、制度不規(guī)范、操作人員違規(guī)操作等問題，容易造成嚴(yán)重后果的發(fā)生。

　　鄭向敏以玻璃棧道舉例說，這種設(shè)備的問題在于沒有責(zé)任監(jiān)管部門，特種設(shè)備管理部門不管，旅游部門不管，體育行政部門也不管，在沒有監(jiān)管檢查的情況下，玻璃棧道卻大量修建，就埋下了安全隱患。

　　在旅游安全事件中，導(dǎo)致游客死亡人數(shù)最多的則是交通事故。

　　《法制日報》記者統(tǒng)計顯示，2017年以來共發(fā)生旅游交通事故10起，死亡人數(shù)為70人。

　　在95起人身傷害事件中，有動物傷人事件13起、爬山致死致傷事件12起、自然災(zāi)害事故8起、突發(fā)疾病事故7起、溺水事故6起。

　　鄭向敏分析認(rèn)為，旅游安全事件這么多，原因主要有兩個：一是近年來景區(qū)游客人次越多，安全事件相應(yīng)增加，從客觀上來講是成正比關(guān)系。二是旅游景區(qū)不夠重視管理和安全防范的籌劃，對旅游安全的風(fēng)險評估不夠精準(zhǔn)，重視經(jīng)濟(jì)價值而忽視旅游安全。

　　在李良義看來，游客安全意識淡薄也是一個重要因素。旅游對于游客是一個放松的過程，所以大部分游客對旅游安全總是存在僥幸心理。

　　鄭向敏發(fā)現(xiàn)，很多景區(qū)雖然有系統(tǒng)的安全教育培訓(xùn)制度，但安全教育大多只是形式，只是為了應(yīng)付主管部門的檢查和要求，并沒有真正提高員工的安全素質(zhì)和管理水平。所以，真正的安全教育制度落地很困難，例如前段時間頤和園發(fā)生的火災(zāi)。

　　李良義認(rèn)為：“旅游安全的制約因素比較復(fù)雜，但政策、法規(guī)不完善或執(zhí)行不力是明顯的因素之一。一方面，旅游法規(guī)相對于經(jīng)營實(shí)踐具有滯后性，一些頗受旅游者歡迎又對安全性有較高要求的特殊旅游項(xiàng)目未能納入安全管理范疇；另一方面，安全管理制度在實(shí)際中貫徹得并不徹底。”

　　安全監(jiān)管亟需制度化保障

　　實(shí)際上，旅游安全已經(jīng)是旅游主體的法律責(zé)任。

　　2013年4月，十二屆全國人大常委會第二次會議審議通過了《中華人民共和國旅游法》，這部法律以專章的方式規(guī)定了旅游安全問題。

　　旅游法第七十六條規(guī)定：縣級以上人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)旅游安全工作。縣級以上人民政府有關(guān)部門依照法律、法規(guī)履行旅游安全監(jiān)管職責(zé)。

　　2016年9月，原國家旅游局公布《旅游安全管理辦法》，其中第二十二條規(guī)定，旅游主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)旅游安全日常管理工作。其中包括：法律、法規(guī)規(guī)定的其他旅游安全管理工作；旅游主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對星級飯店和A級景區(qū)旅游安全和應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)。

　　對于旅游安全，文化和旅游部黨組成員李世宏說過，旅游是綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游安全需要群防群控，需要行業(yè)監(jiān)管、專項(xiàng)監(jiān)管、綜合監(jiān)管協(xié)同用力，而部分基層地區(qū)存在旅游安全管理混亂、責(zé)任不清現(xiàn)象，旅游、公安、交通運(yùn)輸、食藥監(jiān)、質(zhì)檢、衛(wèi)生以及安監(jiān)等部門對旅游安全的監(jiān)管責(zé)任尚未理順，旅游安全權(quán)力和責(zé)任清單缺乏，出了事，大家都想當(dāng)“甩手掌柜”。

　　因此，鄭向敏建議，亟需完善旅游安全相關(guān)法規(guī)及制度化保障，要對新增設(shè)景區(qū)新型游戲設(shè)備的嚴(yán)格管控和監(jiān)管，保障旅游業(yè)的發(fā)展需要。

　　鄭向敏說，首先要完善旅游立法，為政府部門之間協(xié)調(diào)監(jiān)管旅游安全提供法律依據(jù)；其次，建立政府部門間執(zhí)法協(xié)調(diào)制度，例如，因高風(fēng)險運(yùn)動發(fā)生的旅游安全事故屬于體育總局管，因海上運(yùn)動發(fā)生的旅游安全事故要?dú)w屬海事局監(jiān)管等，亟需制度化協(xié)調(diào)機(jī)制；最后，在執(zhí)法層面，亟需確保部門之間做到無縫合作。

　　李良義的建議是，安全是旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。所以，在完善旅游安全法規(guī)條例、實(shí)施細(xì)則的同時，旅游行業(yè)從業(yè)者都應(yīng)該重視安全管理，預(yù)防人身傷害事件的發(fā)生。

　　本報記者 陳磊 本報通訊員 趙婕