原標題：宅基地改革醞釀新方案：有望曲線入市，城里人購買仍遭禁

　　宅基地大量閑置浪費漸成各方共識，但如何處置尚存爭論。此外，禁止城市居民下鄉購買宅基地建住房的政策尚沒有松動跡象。

　　8月3日，土地管理法修正案草案（下稱“草案”）將結束在中國人大網上為期一個月的公開征求意見。該草案62條規定：國家鼓勵進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。

　　同時，此次土地管理法修訂還將宅基地改革和管理工作的職責劃給了農業農村部。第一財經記者獲悉，農業農村部正在會同自然資源部等部門，研究制定深化農村宅基地制度改革試點方案。

　　除了透露上述信息，近日在《對十三屆全國人大二次會議第2921號建議的答復》中，農業農村部還表示，將會同有關部門，進一步完善閑置宅基地和閑置農房政策，加快盤活農村土地資源。將結合發展鄉村旅游、下鄉返鄉創新創業等，指導各地開展農村閑置宅基地、農房激活行動。

　　一些政策跡象顯示，未來一些閑置宅基地有望先轉化成集體經營性用地，然后再進入土地市場。

　　宅基地人均超過100平方米

　　社會各界有關宅基地改革的呼聲已經持續多年，而在實踐層面，包括宅基地制度改革在內的農村三塊地改革也進行了四年有余。

　　所謂農村土地制度改革三項試點，即農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點（俗稱農村“三塊地”改革），正式啟動于2015年3月，限定在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區。

　　中央之所以推動農村三塊地改革試點，除了推動農村土地制度改革，也是為了給土地管理法的修改提供基礎和支撐。

　　目前，草案已經兩次提請全國人大常委會審議。最近的一次是在今年6月底，十三屆全國人大常委會第十一次會議對草案二審稿進行了審議。

　　與現行規定相比，草案吸納了農村三塊地改革的一些實踐經驗，尤其是在征地改革和集體建設用地入市領域，對現行相關規定的改動較大，突破較多，尤其是集體經營性建設用地可以直接入市，這一變革一度令外界“興奮不已”。

　　但在宅基地領域，與現行法律規定相比，此次修法中的相關條款改動并不多，這與外界預期之間存在一定落差。

　　按照目前法律，我國農村宅基地制度特點明顯，即：集體所有、成員使用，一戶一宅、限定標準，規劃管控、無償取得，長期占有、內部流轉。

　　這種獨特的宅基地制度安排對保障農民基本居住權、維護農村穩定發揮了基礎和關鍵作用。但隨著中國城市化的推進，農村宅基地閑置浪費卻又難以流轉的問題日漸嚴重，在推動農村土地制度改革問題上，宅基地日益成為一個難點所在。

　　農業農村部部長韓長賦曾在“農業農村部農村改革40年專題會”上表示，隨著農村社會人口結構的深刻變化，（宅基地制度）實踐中面臨許多新情況新問題，突出表現為：一個是“亂”，一戶多宅、超標占地等現象比較突出，城鎮居民到農村購地建房禁而不止；一個是“死”，流轉限制過多、退出機制缺失，農民的財產性收益難以實現。

　　全國人大常委會委員劉振偉也引述數據稱，2017年全國農村集體建設用地中宅基地占了70%。宅基地使用浪費嚴重，集約化程度較低。戶均使用宅基地接近0.6畝，人均超過100平方米，不少地方存在浪費。

　　同樣是2017年的數據，中國城鎮居民人均住房建筑面積是36.9平方米。

　　當然，閑置浪費并非宅基地領域獨有，在國有建設用地領域，也存在諸多土地閑置浪費現象，但中國政府多年前就出臺了《閑置土地處置辦法》，以此對閑置國有土地通過征收土地閑置費、有償或無償收回等手段來予以處置。

　　而對于閑置的宅基地如何處置，目前相關法律法規一般沒有涉及，無法可依的局面導致地方在實際操作中可以采取的手段和方式十分有限。

　　曲線入市的可能性

　　當前一些大城市國有建設用地供應緊張，土地價格也居高不下，而一些城市近郊區的宅基地卻可能存在大量閑置，這兩者之間能否通過宅基地的流轉來建立一個供需通道？

　　全國政協經濟委員會副主任楊偉民去年曾建議，農村空置的宅基地也可以進入城鄉統一建設用地的市場，目前農村空置宅基地有3000萬畝，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。拿出一小部分農村控制的宅基地轉為城市居住用地可以大幅度降低地價。應該賦予農戶對宅基地可以長租、流轉、抵押、繼承，允許農村進城落戶的人口在全國范圍內出售宅基地的使用權。

　　各界呼聲雖多，但從最新的修法進程來看，這種城市與農村之間圍繞宅基地建立關聯的設想暫時沒有太多可行性。

　　在探索宅基地流轉方面，草案二審稿62條規定：國家鼓勵進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。但草案并未詳細規定，宅基地能退給誰，或者誰可以買宅基地使用權。

　　草案規定，國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作。

　　這延續了草案一審稿的規定。雖然一審稿在審議期間討論甚多，但草案二審稿并未對此進行相關修改。

　　在6月底的分組審議中，全國人大常委會委員譚耀宗指出，目前草案對宅基地制度的規定比較粗略，對實踐中高度關注的宅基地“三權分置”、有償使用、退出、繼承等問題缺乏規定。建議下一步應更加充分回應實踐需求和試點探索經驗，補充細化相關規定。

　　雖然目前宅基地直接進入市場尚無可能，但放開集體經營性建設用地入市已經是大勢所趨，且草案中也為此修改了相關規定，在這種背景下，宅基地存在搭便車的可能性，即宅基地先轉變成集體經營性建設用地，然后再進入土地市場。

　　據自然資源部推算，全國農村集體經營性建設用地約為4200萬畝，占集體建設用地總量的13.3%。自開展集體經營性建設用地入市改革試點以來，截至2018年底，33個試點縣（市、區）集體經營性建設用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元。

　　農業農村部農村經濟研究中心研究員廖洪樂對第一財經記者表示，建議不要對宅基地流轉進行過多限制，也可以將一些閑置的宅基地轉化成集體經營性建設用地，在符合政策的前提下入市。

　　今年5月，《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》也提出，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋；允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。

　　即便宅基地存在曲線入市的可能，但宅基地在多大范圍流轉適宜，也是一個容易引發爭論的問題。范圍太小，形不成流轉市場和市場價值，范圍過大，城里人下鄉占用宅基地建房可能會帶來新的問題。

　　不過，即便可以通過上述途徑來處置閑置宅基地，但從近期官方的表態來看，城里人購買宅基地的口子并不會放開。

　　韓長賦在上述專題會上強調，深化農村宅基地制度改革，重點是處理好穩定和放活的關系。不得違規違法買賣宅基地，不允許城里人到農村購買宅基地建住房，嚴格禁止利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。

　　易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進也認為，農村宅基地不允許隨便交易，之所以強調“流轉”而不是“轉讓”，還是因為此類交易是限定在農村土地市場的。換言之，宅基地是有特殊性的，需要保障農村住房需求，隨意讓城里人交易，是容易出亂子的。