“買車嗎？貸款嗎？買保險嗎？辦健身卡嗎？”垃圾短信、騷擾電話讓人不勝其煩，針對這一亂象，工信部擬出臺新規，進行治理。

　　近日，工信部就《通信短信息和語音呼叫服務管理規定（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見，該文件提出，任何組織或個人未經用戶同意或者請求，或者用戶明確表示拒絕的，不得向其發送商業性短信息或撥打商業性電話。

　　針對通信短信息服務，2018年，工信部曾發布《通信短信息服務管理規定》，關于騷擾電話治理，工信部也于今年6月發布《關于加強呼叫中心業務管理的通知》，要求呼叫中心業務管理加強準入管理、碼號管理、接入管理、經營行為管理等。

　　現行規定實行已久，為何垃圾短信、騷擾電話依然屢禁不止？此次《征求意見稿》又有哪些亮點？

　　獨立電信分析師付亮告訴澎湃新聞記者，營銷短信的利益鏈條其實很短，受益人（廣告主）到實施者（發送信息的第三方）再到短信接收者（被騷擾者），騷擾電話鏈條類似。

　　“運營商也在管理，比如提供號碼識別服務、限制關停投訴多的號碼、屏蔽一些不符合規定的境外呼入號碼等，但運營商作為企業，沒有執法權，能采取的最嚴厲的措施就是銷號，這種做法對真正的利益鏈條沒有觸及，另外，實施者可能是‘單兵游勇’，不管是現行辦法，還是《征求意見稿》都沒有針對這部分人。”付亮說。

　　用戶未明確同意的視為拒絕

　　據了解，此次《征求意見稿》是工信部結合前期實踐經驗，對《通信短信息服務管理規定》進行修訂而成，并新加入對語音呼叫服務的規定。

　　現行的《通信短信息服務管理規定》規定短信息服務提供者、短信息內容提供者未經用戶同意或者請求，不得向其發送商業性短信息。用戶同意后又明確表示拒絕接收商業性短信息的，應當停止向其發送。用戶未回復的，視為不同意接收。用戶明確拒絕或者未回復的，不得再次向其發送內容相同或者相似的短信息。

　　通信業專家陳志剛向澎湃新聞記者介紹：“未經用戶同意或者請求，或者用戶明確表示拒絕的，不得向其發送商業性短信息，是目前行業對垃圾信息管理的基本原則，也是現行辦法的要求，《征求意見稿》對這一原則進行了重申。”

　　澎湃新聞記者注意到，在《征求意見稿》稿中，措辭更加明確，用戶未明確同意的，視為拒絕。用戶同意后又明確表示拒絕接收的，應當停止。關于確保有關用戶已同意或請求接收的同意憑證，《征求意見稿》也進一步要求保留用戶同意憑證至少五個月。

　　在付亮看來，市場營銷需求確實存在，一些商家自己或者通過第三方發送商業性短信或電話來獲得客戶，但真正能讓用戶“明確同意”的比例很低。比如，有人在電商網站購買了商品，然后該手機號碼會持續收到營銷信息，這種情況并未經過用戶“明確表示同意”。另有一些App，在用戶協議里勾選即代表同意接收短信、電話、郵件的條例，用戶若不勾選，就無法注冊App。

　　如何防范未經用戶同意或者請求發送的商業性短信息或撥打的商業性電話？《征求意見稿》提出，基礎電信業務經營者應當建立預警監測、大數據研判等機制，通過合同約定和技術手段等措施來防范。基礎電信業務經營者、移動通信轉售業務經營者發現任何組織或個人違反本規定發送短信息或撥打電話的，應當采取必要措施制止其行為，可視情況限制向其提供新增通信資源或暫停相關服務。相關記錄應予以保存并提供申訴途徑。

　　“電話和短消息都是‘點對點’傳播模式，預警和大數據是基于模糊的規則，面對規范化場景，會有一定的騷擾過濾作用，這種做法也通常用于接收端。但在發送端，運營商本身沒有執法權，只能依據“合同約定”等執法，可能存在既沒能力，也無足夠動力的情況。”付亮指出，基礎電信業務經營者、移動通信轉售業務經營者可視情況限制向其提供新增通信資源或暫停相關服務的措施也顯得很輕微，與對方違規行為所帶來的收益并不符，遏制營銷騷擾電話依然需要重罰違規。

　　情節惡劣的，吊銷電信業務經營許可

　　值得關注的是，《征求意見稿》進一步明確了短信息服務提供者、語音呼叫服務提供者、基礎電信業務經營者、移動通信轉售業務經營者的法律責任。

　　在現行的《通信短信息服務管理規定》中，若基礎電信業務經營者、短信息服務提供者違反商業性短信息管理第十八條至第二十一條規定的，由有關部門按照國家有關法律、行政法規予以處罰。而在《征求意見稿》中，基礎電信業務經營者、短信息服務提供者若違反商業性短信息和商業性電話管理相關條例的，由電信管理機構依據職權責令限期改正，予以警告，可以并處1萬元以上3萬元以下罰款，向社會公告；情節惡劣的，吊銷電信業務經營許可并回收相應碼號資源。

　　基礎電信業務經營者、移動通信轉售業務經營者若發現任何組織或個人違反本規定發送短信息或撥打電話而不制止或繼續提供通信資源的，由電信管理機構依據職權責令限期改正，予以警告，可以并處1萬元以上3萬元以下罰款，向社會公告。

　　吊銷電信業務經營許可并回收相應碼號資源雖然力度很大，但在業內人士看來，此規定很可能“防君子不防小人”。

　　“君子會去基礎運營商處申請許可，而小人不會，他們通過普通的電話號碼發送信息和撥打騷擾電話，而運營商只是工具提供者，并沒有權利查看短信內容，或者監聽電話。用戶接了騷擾電話，可能會向中國互聯網協會12321受理中心舉報， 12321受理中心判定騷擾后，將信息反饋給運營商，運營商再做進一步動作。可如果在某一階段舉報率低，判斷騷擾和判斷違規程度就會加大。”付亮說。

　　在付亮看來，有的商家和運營商之間像是一場貓和老鼠的游戲。“專門做騷擾生意的可能早摸清了運營商的規律，假設運營商規定群發不能超過200條，那對方就把群發數量定為198條，如果運營商改規則，這群人也會做相應的調整。運營商還要注意不能‘誤殺’，真實的例子，是有用戶過年群發拜年短信，因為發短信數量太多，手機號就被封了。”付亮說。

　　在陳志剛看來，近幾年，隨著規范逐步完善，商業短信和語音電話已經越來越規范，總體向好。“尤其是在保險、金融、互聯網服務等領域，過去十幾年電信監管部門、運營商已經建立了相對完善的管理制度、技術手段、客戶投訴管理處置機制，也已經與大的互聯網平臺、行業客戶建立了相關聯動機制和技術手段。”陳志剛告訴澎湃新聞記者。

　　據工信部6月9日發布的關于電信服務質量的通告顯示，2020年一季度，12321受理中心受理用戶關于騷擾電話的投 訴 100028 件，環比下降 39.9%;受理用戶關于垃圾短信的投訴 58268 件，環比下降 43.4%。此外，12321 受理中心共接到詐騙電話及短信舉報 8732 件次，環比下降 了56.3%。

　　將組織建立全國統一的“謝絕來電”平臺

　　《征求意見稿》提出，工信部將組織建立全國統一的“謝絕來電”平臺，引導相關組織或個人尊重用戶意愿規范撥打商業性電話。基礎電信業務經營者應依托“謝絕來電”平臺提供“謝絕來電”服務，采取便捷有效的方式登記用戶關于商業性電話的接收意愿，并依據用戶意愿和雙方協議約定提供防侵擾服務。

　　此外，鼓勵移動智能終端制造商在移動智能終端為用戶提供快捷方便的短信息、語音呼叫防侵擾服務。鼓勵用戶自主選擇合適的移動智能終端安全應用軟件等防侵擾服務手段，提高自我防護能力。

　　在付亮看來，該平臺可以約束發送短信和撥打營銷電話的騷擾者，有利于發現違反“謝絕來電”的騷擾并由有關部門給予嚴厲處罰。但無論是“謝絕來電”、移動智能終端制造商提供防侵擾服務、還是用戶自主選擇合適的防侵擾服務手段，都是在接收端的做法。

　　據悉，目前三大運營商均有相應的防騷擾提醒服務，360、搜狗、騰訊等互聯網企業也都推出過相應的產品。

　　在治理騷擾電話方面，工信部表示，2018年以來，工信部聯合教育部、住建部、銀保監會等12個部門開展綜合整治騷擾電話專項行動，取得一定成效。但期間，利用95/96號碼撥打騷擾電話問題突出給治理工作帶來負面影響。分析原因，其中一部分是由于呼叫中心企業守法意識淡薄，重利益輕責任，管理措施不到位，為商業營銷企業撥打騷擾電話提供便利。

　　今年6月，工信部專門發布《關于加強呼叫中心業務管理的通知》，要求各地通信管理局、運營商、呼叫中心加強騷擾電話治理，保護用戶合法權益。另要求呼叫中心業務經營者和基礎電信業務經營者則立即開展自查自糾，停止違規呼出、違規接入，完善管理制度和技術手段，并于2020年7月30日前整改到位。