涉及數萬億元土地出讓收入支出的一項重要文件終于出臺。

　　近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》，要求到“十四五”期末，地方土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。

　　土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益取之于農、主要用之于城，有力推動了工業化、城鎮化快速發展，但直接用于農業農村比例偏低，對農業農村發展的支持作用發揮不夠。

　　因此，按照“取之于農、主要用之于農”的要求，《意見》要求調整土地出讓收益城鄉分配格局，穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例。

　　依照當前相關規定，地方各級財政部門要從土地出讓收益中計提不低于15%的比例用于農業土地開發，10%用于農田水利建設，以及10%用于教育資金（重點用于農村基礎教育）。

　　雖然上述三項總計35%的比例看似不低，但考慮到土地出讓收益遠小于土地出讓總收入（土地出讓收入=土地出讓收益+成本性開支+相關稅費），因此近年來這筆收入用于農業農村的總額度其實相對較少。

　　2012年，當時還在擔任國務院發展研究中心副主任的韓俊曾在《農民日報》發文舉例指出，土地收益的分配明顯向城市傾斜，2011年土地出讓金收入已超3.15萬億元，到2011年10月末土地出讓收益三農支出只有1234億元。

　　如何為當前的鄉村振興提供更為充裕的資金保障，調整土地出讓收入的使用方向成為中央的一個重要選項。

4月13日在貴州省遵義市播州區楓香鎮郊外拍攝的鄉村風景。新華社圖。

　　《意見》要求，從“十四五”第一年開始，各省（自治區、直轄市）分年度穩步提高土地出讓收入用于農業農村比例；到“十四五”期末，以省（自治區、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。

　　1994年分稅制改革后，中央為了緩解地方財政壓力，確定了土地出讓收入基本都歸地方政府所有的制度設計，并延續至今。此后，中央層面除了收取相關稅費外，并不能實時掌控地方上土地出讓收入的支出情況。

　　這種情況下，如何約束地方政府切實做到將土地出讓收益更多地用于農業農村，并達到50%的比例目標？

　　中央的這份文件也對此類情形有所考慮，并進行了較為具體的制度設計。

　　《意見》規定，以省（自治區、直轄市）為單位確定計提方式。各省（自治區、直轄市）可結合本地實際，從以下兩種方式中選擇一種組織實施：

　　一是按照當年土地出讓收益用于農業農村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；二是按照當年土地出讓收入用于農業農村的資金占比逐步達到10%以上計提。

　　《意見》還特別規定，北京、上海等土地出讓收入高、農業農村投入需求小的少數地區，可根據實際需要確定提高土地出讓收入用于農業農村的具體比例。

　　細究這兩種方式，都涉及到土地出讓收入的具體比例，一個是8%，一個是10%。換言之，不管土地出讓純收益是何類情況，地方政府土地出讓收入用于農業農村的比例最低被設定在了8%。

　　為什么制度上會如此設計？其主要原因在于土地出讓收入便于精確統計，而純收益則有時難以精確計算。

　　什么是土地出讓收入？簡單說就是地方政府成功出讓的土地出讓金總和。近兩三年來，我國每年土地出讓收入已經達到了六、七萬億元的規模。如2018年是65096億元，2019年是72517億元。具體到城市而言，杭州等熱點城市近年來土地出讓收入已經超過2000億元/年。

　　如果按照2019年土地出讓收入的最低8%比例粗略計算，當年用于農業農村的資金總額就多達5800億元。

　　而土地出讓收益則是要將這六、七萬億元的總額，減去征地征地拆遷補償支出、土地出讓前期開發支出、補助被征地農民支出等才能計算清楚，上述支出為政府在征收、儲備、整理土地等環節先期墊付的成本。

　　這些年來，征地拆遷等成本性費用增長較多，相應也就降低了土地出讓收益在整個土地出讓金中的占比。

　　此外，正是因為中央設定了部分土地出讓收益的指定用途，不排除有地方為了規避上述用途，刻意做高土地出讓的成本支出，進而降低純收益。

　　一位土地專家曾對第一財經表示，有些地方政府會做低土地出讓純收入，一旦地方土地出讓純收益降低，意味著地方可以減少用于上述幾大項目的開支。地方為了多留，可能會將很多其他費用統計到成本中，比如對地塊周邊進行綠化，修建市政道路等。

　　這類情況顯然也在中央的決策考慮之內。此次《意見》要求，嚴格核定土地出讓成本性支出，不得將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目建設成本納入成本核算范圍，虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

　　而上述兩種計提方式也可以看出，之所以都設定了計提總額占土地出讓收入的最低比例（8%和10%），也是考慮到無論是出于客觀因素，還是主觀意愿，地方土地出讓收益都會存在不精確的情況，進而影響到50%比例的可操作性和監督難度。

　　而如果按照8%的比例回溯可發現，2011年土地出讓金收入3.15萬億元，當年計提的三農支出應該要達到2500億元，這可能是當年實際支出的兩倍（2011前10個月1234億元）。

　　由是觀之，此次改革力度可見一斑，但這也意味著其推進難度不小。

　　《意見》強調，把調整完善土地出讓收入使用范圍、提高用于農業農村比例情況納入實施鄉村振興戰略實績考核，作為中央一號文件貫徹落實情況督查的重要內容。嚴肅查處擅自減免、截留、擠占、挪用應繳國庫土地出讓收入以及虛增土地出讓成本、違規使用農業農村投入資金等行為，并依法依規追究有關責任人的責任。